Potrebno je razlikovati podzakonski kriterij kojim se utvrđuje kada se osniva predmet, od zakonskog kriterija kada se upravni postupak na zahtjev stranke smatra pokrenutim. Radnje koje prethode predaji urednog zahtjeva stranke javnopravnom tijelu ne čine dio upravnog postupka.
Odredba članka 40. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ br. 47/09., 110/21, u nastavku teksta: ZUP) jasna je i nedvosmislena: „Kad se postupak pokreće na zahtjev stranke, postupak se smatra pokrenutim u trenutku predaje urednog zahtjeva stranke javnopravnome tijelu.“
Dan početka upravnog postupka može imati više pravnih implikacija. Primjerice, utječe na računanje roka u kojem treba biti doneseno rješenje (članak 101. ZUP-a, vezano uz zaštitu zbog tzv. šutnje uprave), može utjecati na to koji će materijalni propis biti primijenjen pri rješavanju upravne stvari (ako je u međuvremenu došlo do promjene propisa) i dr.
Pritom su opće norme o podnescima sadržane u članku 71. ZUP-a, a o postupanju u slučaju nedostataka u podnesku u članku 73. toga Zakona. Odgovor na pitanje što se smatra urednim zahtjevom proizlazi ili (1) iz odredaba posebnog (sektorskog) zakona (npr. kada je izrijekom propisano što pojedina vrsta zahtjeva mora sadržavati i što zahtjevu mora biti priloženo), ili, pak, (2) iz interpretacije opće odredbe članka 73. stavka 1. ZUP-a, ali također u kombinaciji s normama mjerodavnog materijalnog prava. U potonjem slučaju, neuredan bi bio zahtjev što sadržava takav nedostatak koji onemogućuje postupanje po podnesku, i/ili ako je podnesak nerazumljiv i/ili nepotpun.
Radnje koje stranka i javnopravno tijelo poduzimaju prije predaje urednog zahtjeva ne poduzimaju se u okviru upravnog postupka, niti to razdoblje „postaje“ dijelom upravnog postupka nakon što je kasnije podnesen uredan zahtjev.
Ipak, postoje primjeri u praksi u kojoj ne samo stranke, nego i javnopravna tijela, početak upravnog postupka „pomiču“ unatrag. Ponekad je to posljedica fascinacije koju neki oblici upravnog mentaliteta vezuju uz tzv. otvaranje košuljice (tj. uz otvaranje spisa predmeta, neovisno o tome što se u tom pogledu postupno prelazi u elektroničko poslovanje). No, to je tek administrativno-tehnička radnja, a ne i činjenica koja je pravno relevantna za utvrđivanje početka upravnog postupka. To što je „košuljica“ otvorena prije podnošenja urednog zahtjeva i što su u njoj sadržana i pismena (podnesci stranaka i akti javnopravnog tijela) koja prethode pokretanju postupka, ne utječe na pravilno utvrđivanje dana početka upravnog postupka.
Upisom prvog pismena u informacijskom sustavu uredskog poslovanja u evidenciju predmeta upravnog ili neupravnog postupka osniva se predmet (članak 15. stavak 2., vezano uz članak 19. Uredbe o uredskom poslovanju, “Narodne novine” br. 75/21.). Međutim, osnivanje predmeta pogrešno je poistovjećivati s pokretanjem upravnog postupka. Pored toga što osnivanje predmeta i pokretanje postupka čine različite pravne materije, na umu je potrebno imati i da Uredbom o uredskom poslovanju, kao podzakonskim propisom, ne mogu biti derogirane zakonske odredbe ZUP-a.
Prethodno izneseno u ovome članku vrijedi, dakako, ako odredbom posebnog zakona za pojedino upravno područje, ili za neke vrste upravnih stvari, nije propisan poseban kriterij odgovora na pitanje kada se upravni postupak na zahtjev stranke smatra pokrenutim.
(Izvor: doc. dr. sc. Alen Rajko)